時代的烙印——紀念《中華人民共和國反洗錢法》頒布十周年

2016-09-18  湖南高速集團財務有限公司

文/楊蘭平 中國人民銀行反洗錢局副局長

2016年是《中華人民共和國反洗錢法》頒布十周年。在十余年時間里，我國從零開始構建起一套完整有效的反洗錢體系，未來將持續改革和完善反洗錢工作機制，并進一步提升反洗錢工作有效性。

20世紀90年代，我國開始啟動打擊洗錢犯罪的刑事立法工作，1997年修訂《中華人民共和國刑法》時增加了洗錢罪這一罪名，實現了與我國所加入的一系列國際公約的一致性。2006年10月31日，經過兩年多的起草、審議和修改，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議最終通過了《中華人民共和國反洗錢法》，并于2007年起正式實施。

中國反洗錢發展的時代背景與內在要求

反洗錢機制的建立是實現轉型期國家治理能力和治理體系現代化的重要步驟。回顧世紀之交，我國在歷經二十多年的改革開放后，初步建立了社會主義市場經濟體系，加入了世界貿易組織，人均國內生產總值在2003年邁上1000美元的臺階，進入了經濟轉型攻堅期和社會矛盾凸顯期。傳統計劃經濟體制下的管制手段不再適用，經濟社會治理難度明顯加大。而各類違法犯罪和風險事件明顯增多，特別是以獲取非法收益為目的的毒品犯罪、經濟犯罪、腐敗犯罪、黑社會性質有組織犯罪等案件數量、規模顯著增加，侵蝕著社會經濟發展的正常秩序，迫切需要通過完善司法、行政、市場等多層次的管理體制，改進和加強國家治理能力。

事實上，這些問題并非中國所獨有，發達國家在處于類似發展階段時，同樣面臨著嚴峻的社會治理挑戰?；仡檱H社會司法理論和實踐的歷史經驗不難發現，通過建立反洗錢體系，可以嚴密監控非法資金在金融體系中的流動，及早發現和預警非法收益的清洗，同時為司法機關查處案件、依法凍結犯罪資金提供良好的技術保障，顯著降低犯罪分子成功獲取、轉移、隱瞞和揮霍非法收益的可能性，增大非法收益被凍結、沒收和返還被害人的可能性，從而在防范和遏制各類違法犯罪活動方面起到“釜底抽薪”之效，更好地實現司法公正和社會正義。

在借鑒部分國家行之有效的經驗基礎上，我國以《中華人民共和國反洗錢法》的頒布為開端，對反洗錢工作進行全面規劃布局，不斷完善監管制度，逐步健全反洗錢工作機制，加強部門間協調合作，積極參與國際合作，反洗錢工作在國家治理體系中的作用日益凸顯。

一是建立了嚴密的金融交易和客戶身份的識別和保存機制，各類金融機構嚴格遵守《反洗錢法》以及人民銀行、各監管機構制定的反洗錢規章制度，深入落實客戶實名制以及更為嚴格的客戶身份識別和交易記錄保存措施，奠定了整個反洗錢機制的基礎。

二是開辟了利用金融大數據開展社會治理的新方法。全國兩千六百余家金融機構、數十萬經營網點已成為主動發現、識別可疑資金和客戶的第一線，源源不斷地將大額和可疑交易報告報送至中國反洗錢監測分析中心，大數據與信息技術相融合，實現“由錢及人”或“由人及錢”的分析方法，不斷構建和完善監測模型，提升發現、監測和打擊犯罪的能力和效率，為全社會建起一道監測非法資金的防火墻。

三是加大沒收犯罪所得力度。2013年修訂后的《刑事訴訟法》在原有沒收的相關規定基礎之上，增設了“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”，可以對犯罪分子進行“缺席”判決，為開展海外追贓提供了武器。運用好沒收等法律武器，對于從根本上鏟除以獲取經濟利益為目的的毒品、腐敗等犯罪，以及嚴重依賴資金支持的有組織恐怖活動犯罪，具有重要意義。

四是打擊規避沒收要求的洗錢等相關行為。沒收犯罪所得力度的加大，必然導致犯罪分子采取各種方式轉移、掩飾隱瞞犯罪所得，或者升級犯罪工具以規避打擊。魔高一尺道高一丈，經過多次修訂，我國刑法第191條“洗錢罪”、第312條“掩飾隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349條“窩藏、轉移、隱瞞毒品、毒贓罪”及相關司法解釋，已經為打擊此類洗錢行為提供了強大的法律武器，對鏟除毒品、腐敗及其他犯罪的經濟基礎起到重要支撐作用。

我國反洗錢法律與機制的建設在對接國際標準的同時，始終將立足點放在維護我國國家利益和人民群眾切身利益的根本要求上，放在維護社會主義市場經濟秩序和打擊遏制各類嚴重犯罪的客觀需要上，放在維護金融市場穩定和促進對外開放的現實需求上，體現出了鮮明的中國特色。

反洗錢工作的開展適應我國積極參與全球治理的需要。隨著雙向開放戰略的進一步深化，中國經濟日益與世界經濟融為一體，2015年，我國進出口總額達到24.59萬億元，占國內生產總值（GDP）的36%，出入境人次超過5億。經濟全球化趨勢也帶來了跨國犯罪活動的挑戰，解決國內問題離不開國際間的協調與合作。例如，針對近年來一些經濟犯罪分子攜款潛逃海外的情況，公安部部署開展了“獵狐行動”，與有關國家警察、司法部門合作，從國外引渡、遣返或勸返經濟犯罪嫌疑人。同時，反洗錢部門也與相關國家金融情報部門加強溝通，協助追討犯罪收益。目前，國際反洗錢合作關注的重點已從20世紀應對跨國毒品犯罪、有組織犯罪等威脅，逐步轉向應對全球恐怖活動威脅和大規模殺傷性武器擴散威脅，以及反腐敗、反稅基侵蝕等方面，政治敏感性不斷上升。相關議題已經成為聯合國、七國集團（G7）、二十國集團（G20）等國際多邊合作機制當中的熱點話題，而技術性議題背后實際是大國利益博弈。為了維護國家利益，積極參與反洗錢國際合作就成為中國的必然選擇，并且隨著中國國力的增強，全球治理中許多問題的解決，包括全球反洗錢網絡的有效構建，也需要有中國的參與。

反洗錢監管體制的構建也是我國進一步深化金融業雙向開放的需要。21世紀初，“走出去”戰略的啟動和實施也對金融業的海外經營廣度和深度提出了更高要求，在中資金融機構伴隨我國貿易與投資走向海外時，就面臨著部分國家的反洗錢監管壁壘，這更加凸顯了我國推進反洗錢事業發展的緊迫性，反洗錢工作成為了當時實現“引進來”和“走出去”戰略、加快金融業對外開放、推進我國金融機構國際化的重要基礎條件。

中國反洗錢事業的探索和實踐

以上種種挑戰也為反洗錢工作的發展提供了強大的動力。人民銀行受權牽頭承擔反洗錢工作以來，有關各方共同參與、共謀發展、共享成果，在十余年的時間里，從零開始構建起一套完整有效的反洗錢體系。如今，我國已初步建立了以《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》等法律為基礎，以人民銀行《金融機構大額和可疑交易報告管理辦法》等規章為骨干的反洗錢法規體系，完善了人民銀行牽頭、公安部等22個部委參與的反洗錢工作部際聯席會議協調機制，形成了一行三會協調監管、全面覆蓋全國兩千六百余家金融機構的反洗錢工作體系。

通過嚴格高效的監督管理，促進建立金融業反洗錢防線。以《反洗錢法》為基礎，人民銀行出臺了一系列金融行業反洗錢規章制度，逐步將銀證保等各類金融機構和支付機構納入了反洗錢監管范圍，通過多種監管措施，引導金融機構不斷建立健全反洗錢內控合規制度。各金融機構從完善風控機制、優化業務流程、搭建系統平臺、培養人才隊伍入手，嚴格落實客戶身份識別、大額和可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存等法定義務。近年來，人民銀行踐行“風險為本”監管理念，加強了對金融機構總部的反洗錢監督，強化金融機構主動認識洗錢風險、主動采取反洗錢措施的意識。這一系列體制機制的建立和完善，也得到了國際社會的認可。2012年2月，國際權威的政府間反洗錢組織—金融行動特別工作組（FATF）經評估認定中國反洗錢與反恐怖融資工作達到了國際通行標準。這一成果破除了部分國家對中資金融機構落地經營的反洗錢障礙，為中國金融機構走出去和提升金融行業對外開放水平提供了有力保障。

通過制度建設、系統建設和隊伍建設，建立多層次的反洗錢監測分析與調查協查機制。從2003年起，各金融機構按照人民銀行有關制度要求，逐步開始建立大額和可疑交易識別、報告機制。2004年，為了提升大額和可疑交易報告分析的專業化、集中化水平，中國人民銀行設立了中國反洗錢監測分析中心，并自主設計開發了反洗錢監測分析系統，銀行業、證券業、保險業以及其他類型金融、支付機構總部陸續接入這一系統，形成了以總對總電子化報送為主體、各級分支機構屬地化報送為輔助的可疑交易報告體系。依托這一龐大的反洗錢網絡，人民銀行每年接收大額和可疑交易報告4億余份，通過對這些海量數據的綜合分析、研判，產生了大量具有情報價值的線索。2015年，經由金融機構識別、報送，人民銀行反洗錢部門接受、分析并移送給公安偵查機關的高價值線索2128件，協助有關部門快速調查了4141件案件的資金交易線索，為破獲大量金融犯罪、毒品犯罪、詐騙犯罪和腐敗案件、恐怖主義活動等犯罪，防范群眾生命財產損失發揮了不可替代的作用。目前，人民銀行正在對《金融機構大額和可疑交易報告管理辦法》進行修訂，通過取消法定的異常交易監測標準，建立基于合理懷疑為基礎的可疑交易報告新制度，真正將識別可疑交易的責任和權力賦予金融機構，使其能夠結合自身業務和客戶風險自主確定可疑交易識別監測指標，提升反洗錢工作的效率與效果。人民銀行還通過對洗錢犯罪的類型分析和風險提示指導金融機構及時調整策略，有針對性地加強對洗錢風險趨勢性變化的應對。例如，針對近年來電信詐騙案件多發，給廣大人民群眾帶來巨額財產損失，引起社會公眾的強烈憤慨的情況，人民銀行重點加強了對電信詐騙洗錢案件的特征分析，多次印發風險提示，指導金融機構加強甄別、及時報告，2015年主動發現并向公安機關移送、通報重大電信詐騙案件線索69件。同時，人民銀行與公安部、銀監會聯合制定了《電信詐騙涉案賬戶緊急止付和快速凍結機制》，并將逐步實現商業銀行和公安相關信息的互通，最大限度挽回受害人財產。

通過積極參與反洗錢國際合作，為完善全球治理機制貢獻力量。在反洗錢工作起步之初，中國就主動與俄羅斯等國發起成立了歐亞反洗錢與反恐融資組織（EAG）。2007年6月，經FATF組織現場考察評估，接納中國成為其正式成員，7年后，我國又進一步成為由九國組成的FATF指導小組成員，在FATF內部治理、強化反恐怖融資工作、吸收新成員等重大決策方面發揮著重要作用，進一步提升了我國在國際反洗錢事務中的影響力。2009年7月，中國恢復在亞太反洗錢組織（APG）的合法地位，并迅速成為該組織內有影響力的重要成員，當選2012至2014年度聯合主席國。在雙邊合作領域，中美戰略與經濟對話框架下的反洗錢與反恐融資研討會已連續舉辦六屆，雙方在這一機制下共同交流國際反洗錢和反恐融資熱點議題、溝通重大案件情報線索、通報反洗錢監管行動，2015年底，中國反洗錢監測分析中心與美國財政部金融犯罪執法局正式簽署了反洗錢反恐怖融資金融情報交流合作諒解備忘錄；中俄兩國在各反洗錢國際組織內緊密合作、協調立場，共同維護發展中國家權益；此外，人民銀行還與香港、澳門金融監管部門建立了內地與港澳特區反洗錢業務交流機制。目前，我國已經與37個國家的金融情報中心簽訂了反洗錢情報交流協議，初步構建起了覆蓋主要跨境資金流向國家或地區的反洗錢金融情報交流網絡，2015年，反洗錢監測分析中心從境外機構接收情報函件565份，為我國國內的執法工作提供了重要情報支持，例如，新西蘭金融情報部門向我提供了公安部百名外逃人員名單中的兩人在新西蘭與香港之間的資金交易情報，延伸了追贓追逃工作的線索。

站在新的歷史起點上，反洗錢工作面臨的挑戰更加嚴峻，背負的責任也更大，需要我們進一步創新工作思路和方法，持續改革和完善反洗錢工作機制：一是按照依法治國的總要求，進一步完善法律法規，將多年來反洗錢工作的探索實踐上升為法律法規，適應洗錢犯罪的發展趨勢，逐步將高風險的非金融行業納入反洗錢監管。二是完善反洗錢監管體制機制，加大對非銀行金融機構的反洗錢監督檢查力度，加強對互聯網金融、跨境支付等高風險業務的防控，探索運用大數據、生物識別等新興技術手段，提升反洗錢工作有效性，為助力國家治理體系建設做出更大貢獻。三是充分利用好反洗錢國際合作機制，提升國際標準的運用能力和水平，進一步深度參與國際標準制定，維護好自身利益。