中國反洗錢十年磨一劍
2016-08-01 金犖 成方三十二
文/金犖（中國人民銀行反洗錢局局長）
以全國人民代表大會常務委員會2006年10月31日通過反洗錢法為起點，中國反洗錢工作全面步入法治化軌道已有十年時間。十年來，受國際政治經濟等多重因素的影響，國際國內反洗錢與反恐怖融資形勢發生了深刻而復雜的變化。中國反洗錢工作經受了種種考驗，充分發揮了預防和打擊洗錢活動的作用，成為維護我國金融安全和經濟社會穩定的一把利劍。
與多數發達國家和新興經濟體國家相比，中國反洗錢工作整體起步較晚，但起點高、標準嚴、力度大、發展快、效果實，彰顯出較強的后發優勢。在十多年的時間里，中國反洗錢工作逐步形成了制度完善、機制健全、運行良好的反洗錢監督管理體系，各類型金融機構及非銀行支付機構（以下統稱“義務機構”）切實履行反洗錢法定義務，防范洗錢風險的意識和能力顯著提升，為防范和打擊洗錢及上游犯罪提供了有力的金融情報支持。作為最權威的反洗錢國際組織，金融行動特別工作組（FATF）是反洗錢國際標準的制定者、監督者與評判者。FATF制定的反洗錢和反恐怖融資互評估方法是國際社會公認的關于一國反洗錢和反恐怖融資是否符合國際通行標準、是否實質有效的評價體系。2012年2月，中國通過了FATF第三輪反洗錢和反恐怖融資互評估，成為FATF30多個成員國（地區）中第13個通過此評估的國家。
立足國情又符合國際標準的反洗錢法律制度是前提
中國一直致力于加強反洗錢法制建設，目前已基本搭建完成完整的反洗錢法律框架，并根據反洗錢形勢發展需要不斷完善相關法律法規。
在反洗錢刑事立法方面，我國在1997年修訂的刑法中明確將洗錢列為刑事犯罪，此后根據打擊洗錢和恐怖主義犯罪工作需要，先后5次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪的有關條款，逐步完善了洗錢和恐怖融資犯罪適用范圍。最高人民法院有針對性地出臺了3個司法解釋，進一步明確了洗錢案件審理中的法律適用問題，完善了反洗錢刑事法律體系。中國已經批準加入《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等國際公約，打擊洗錢和恐怖主義犯罪方面的刑事立法與國際標準的要求始終保持一致。
在洗錢預防制度建設方面，自反洗錢法出臺以來，人民銀行單獨或會同銀監會、證監會、保監會等金融監管機構先后制定并發布了《金融機構反洗錢規定》、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》、《金融機構報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》、《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》、《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》等一系列反洗錢監管規定，明確了義務機構的反洗錢工作要求，指導各類義務機構建立健全反洗錢內控制度和風險管理機制，形成了包括客戶身份識別、大額和可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存等措施在內的系統的洗錢預防體系。
在金融行業反洗錢監管規則制定方面，人民銀行堅持“風險為本”監管理念，形成了以風險評估為基礎、綜合運用多種監管手段、教育與處罰相結合的監管政策體系。中國義務機構所適用的反洗錢監管規則與FATF確定的國際反洗錢標準一致。堅持立足中國國情又與國際反洗錢監管標準保持一致的監管規則制定思路，有利于順應國際反洗錢發展趨勢，助力金融業雙向開放。
運行順暢的反洗錢工作機制是保障
國家反洗錢工作需要行政、司法等相關職能部門及義務機構共同參與，多方協力共同鏟除洗錢活動滋生的土壤。在國家層面，中國于2004年建立了由人民銀行牽頭，最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部、監察部、司法部等20多個部委參加的反洗錢工作部際聯席會議，負責指導全國反洗錢工作，制定國家反洗錢的重要方針政策及國際合作措施，協調各部門、動員全社會開展反洗錢工作。
以反洗錢工作部際聯席會議機制為基礎，人民銀行會同各成員單位，堅持依法行政、嚴格履職，密切協調配合，逐步形成了分工明確、運轉順暢的反洗錢監管協調機制和洗錢案件查辦機制。以涉嫌洗錢案件的查辦為例，人民銀行監督指導義務機構履行客戶身份識別等反洗錢義務；反洗錢義務機構對各類交易活動開展監測識別，甄別分析其中的可疑交易和可疑行為，及時報告中國反洗錢監測分析中心和所在地人民銀行反洗錢部門；人民銀行反洗錢部門經過綜合分析研判和實施必要的反洗錢調查后，將涉嫌洗錢或上游犯罪的線索移送給偵查機關；偵查機關對移送線索立案偵查；再由檢察院作為公訴人提起訴訟，人民法院依法進行審判，給犯罪分子以應有的懲處。十年來，全國人民法院依照刑法第191條、312條和349條審理宣判洗錢案件超過10.1萬件，生效判決被告人約10.8萬人。
高效分析移送可疑交易信息是反洗錢機制有效運行的重要環節。為了切實履行可疑交易報告的接收、分析職能，人民銀行專門設立了中國反洗錢監測分析中心。目前，該中心已與2600余家義務機構總部建立了電子化數據報送渠道，涵蓋銀行、證券期貨、保險、非銀行支付等領域。以義務機構報送的大額和可疑交易報告為基礎，人民銀行監測分析的專業化水平和智能化程度不斷提高，依法向執法部門移送了大量線索，為國家預防和打擊洗錢及上游犯罪提供了有力的金融情報支持。十年來，人民銀行反洗錢部門累計對近萬件可疑交易線索開展了反洗錢調查，向偵查機關報案或移送線索近萬件。其中，僅2015年，中國反洗錢監測分析中心就向有關部門移送或通報可疑交易線索588份，人民銀行分支機構開展反洗錢調查3623次，向偵查機關移送線索1540起，同比上升67.4%。這些線索在打擊洗錢及上游犯罪工作中發揮了重要作用，其價值得到了公安司法機關的普遍認可。與此同時，人民銀行按照反洗錢法、反恐怖主義法的相關規定，指導義務機構開展涉嫌恐怖融資交易報告工作，加強恐怖融資線索的分析移送和協查，有力支持了國家反恐工作。
此外，人民銀行積極參與了國家反腐、禁毒等工作，充分發揮了大額和可疑交易報告信息在發現和打擊各類犯罪活動中的積極作用。十年來，根據偵查機關辦案需要，人民銀行反洗錢部門依法協助調查了近兩萬起案件線索，會同有關部門聯合開展了“打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款專項行動”、“百城禁毒會戰”等多項重大行動，對洗錢及上游犯罪產生了明顯震懾效果。
近期，為及時挽回電信詐騙受害群眾損失，人民銀行會同工信部、公安部、工商總局聯合建立了“電信網絡新型違法犯罪涉案賬戶緊急止付和快速凍結機制”，在各銀行業金融機構、支付機構與公安機關間建立信息化管理平臺，實現對涉案賬戶的緊急止付、快速凍結、信息共享和快速查詢功能，極大提高了凍結涉案資金、挽回受害者損失的效率。
持續深入的反洗錢監管是關鍵
為督促義務機構將反洗錢法規制度落到實處，十年來，人民銀行切實履行反洗錢監管職責，嚴格執行反洗錢監管國際標準，加大反洗錢監管工作力度，建成了覆蓋銀行、證券期貨、保險、非銀行支付等領域的反洗錢監管體系，指導、督促義務機構及從業人員做好反洗錢工作，筑牢預防打擊洗錢及上游犯罪的第一道防線。
經過數年的探索與實踐，人民銀行借鑒吸收國際先進經驗，逐步形成了一套行之有效的反洗錢監管工作機制。人民銀行建立了對義務機構洗錢風險防控能力的評估指標體系和考核評級制度，對各類義務機構開展定期風險評估，動態跟蹤洗錢風險變動情況，了解掌握義務機構反洗錢防控薄弱環節，指導督促義務機構加強反洗錢履職能力建設。針對風險評估發現的問題，人民銀行綜合運用非現場監管、現場走訪、約談高管、現場檢查等多種監管手段，督促義務機構采取有效措施整改，對于嚴重違規機構依法予以處罰。十年來，人民銀行反洗錢部門累計開展了超過2.5萬次反洗錢現場檢查，對2500多家違反反洗錢規定的機構進行處罰。持續嚴格的反洗錢監管有助于義務機構及時發現問題、有針對性地改進工作，成為義務機構不斷提升洗錢風險防控能力的重要推動力。
十年來，人民銀行堅持問題導向，適時完善反洗錢監管政策措施，不斷推動義務機構提升反洗錢履職能力，夯實反洗錢工作基礎。近年來，人民銀行積極探索開展了洗錢類型分析工作，逐步建立了覆蓋國家、地區和義務機構三個層次的洗錢類型分析工作體系。通過三個層次的類型分析，深入分析、歸納和總結國家、各地區及各個義務機構面臨的洗錢活動的主要類型、特征以及可疑交易識別點。人民銀行多次印發主要洗錢活動的可疑交易識別模型，指導義務機構結合自身業務特點建立和完善異常交易監測指標，加強異常交易線索的分析研判。在人民銀行的指導下，義務機構發現識別可疑交易的能力逐步提高，風險預判效果逐步顯現，可疑交易報告質量逐步提升。
人民銀行一直高度重視反洗錢人才培養和知識普及工作，積極推動建立健全多層次的反洗錢教育培訓體系，培訓范圍實現了從義務機構高管人員到一線員工的全覆蓋。2012年以來，人民銀行通過網絡平臺向各類義務機構從業人員提供反洗錢業務培訓，受訓人數累計突破40萬。
切實履職的義務機構是基礎
義務機構是預防洗錢的第一道防線，是司法機關打擊洗錢及上游犯罪所需線索和證據的重要來源，是國家反洗錢工作體系不可或缺的重要組成部分。十年來，在人民銀行和相關金融監管機構的指導督促下，義務機構克服反洗錢工作基礎薄弱、經驗人才缺乏、配套制度不完善等困難，不斷加大反洗錢工作的資源投入，反洗錢履職能力和工作實效大幅提升。
義務機構不斷改進業務操作和洗錢風險管理措施，原本基礎薄弱的反洗錢工作有了質的飛躍，防控洗錢風險的能力有了顯著提升。在反洗錢監管部門的指導下，義務機構定期開展洗錢風險評估，從客戶、產品服務、地域等不同維度識別洗錢風險，主動發現和查找自身存在的洗錢風控漏洞，在此基礎上不斷完善風控機制。義務機構有意識地將洗錢風控要求逐步嵌入到各項業務活動中，積極主動化解和控制各類洗錢風險，效果逐步顯現：客戶使用偽造居民身份證件開戶和辦理業務的問題基本得到遏制，義務機構登記保存客戶身份信息的真實性、有效性和完整性有了顯著提升，對高風險業務客戶的盡職調查深度廣度明顯加強，對交易背景和資金來源真實性的審查日趨嚴格，可疑交易報告轉化為公安司法機關案件線索的比例不斷提高。
義務機構積極運用先進技術手段輔助開展反洗錢工作，各家法人義務機構已開發建成反洗錢監測分析系統，實現對各類異常交易電子化監控和對高風險客戶及其交易的實時監控，實現了可疑交易數據的全程電子化報送。近年來，一些義務機構探索運用大數據等技術手段，輔助開展客戶盡職調查、高風險客戶識別、可疑交易監測分析等反洗錢工作，取得了良好效果。
在加強硬件設施建設的同時，義務機構還加大了反洗錢人才培養力度。從業人員定期接受反洗錢培訓已成為義務機構內控建設的重要內容，反洗錢專業人才隊伍不斷壯大，全行業反洗錢意識和能力顯著提升。部分省市的義務機構還建立了反洗錢自律性組織，通過同業交流強化自律管理和自我教育，組織動員更多社會力量參與國家反洗錢工作，組成更為廣泛的反洗錢防線。
不斷增長的跨境洗錢和涉眾型經濟犯罪洗錢是挑戰
近年來，全球范圍內的跨境洗錢活動一直呈現上升趨勢，發展中國家往往成為洗錢資金的流出地和中轉站，蒙受經濟利益和國家聲譽的雙重損失。中國也不例外，跨境洗錢活動出現了增長的苗頭，不少跨境洗錢活動與電信詐騙、網絡詐騙等直接影響廣大群眾切身利益的涉眾型經濟犯罪交織在一起，成為危害金融安全和經濟社會穩定的重大隱患。對此，人民銀行高度重視預防打擊跨境洗錢活動，加強部門間協調合作，密切關注各種可能的外源性風險，取得了明顯效果。
人民銀行積極應對跨境異常資金流動可能產生的問題，在現有國際收支統計及外匯管理基礎上，探索運用反洗錢工作機制加大監測分析力度，加強與偵查機關、司法機關間的線索移送工作，保持對跨境洗錢活動的高壓打擊態勢。例如，通過跨境貿易投資進行的洗錢活動，具有較強的隱蔽性，又常常借助離岸賬戶和游離于正規監管體系之外的“地下錢莊”、哈瓦拉等非正規匯款體系轉移資金，對各國監管當局形成挑戰，已成為國際社會的公害。近年來，人民銀行在加強資金監測、線索移送和案件協查等日常工作的同時，通過與相關部門聯合組織專項行動，重拳出擊，嚴厲打擊該領域違法犯罪活動。2015年，人民銀行聯合公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國家外匯管理局在全國范圍開展了“打擊利用離岸公司和地下錢莊轉移贓款”專項行動，重點對“地下錢莊”違法犯罪活動，利用離岸公司賬戶、非居民賬戶等協助貪污賄賂等上游犯罪跨境洗錢活動等進行集中打擊，專項行動中共破獲重大案件380起。
為遏制近年來涉眾型經濟犯罪洗錢活動的滋長蔓延，人民銀行主動作為，深入研究洗錢犯罪類型，總結違法犯罪活動所涉交易的案例特征和風險識別點，先后就電信詐騙、非法集資、網絡賭博、地下錢莊等涉眾型經濟犯罪中經常出現的冒用他人身份證件開立銀行賬戶、特定人群受人指使集中開立賬戶等情況印發洗錢風險提示，指導義務機構加強客戶身份識別和可疑交易報告工作，完善資金監測模型，做好客戶警示教育工作，明顯提升了義務機構識別、預判違法犯罪活動的能力。同時，積極配合公安部門開展案件協查，多管齊下，收效明顯。僅以電信詐騙為例，2015年人民銀行主動發現并移送28起涉嫌電信詐騙洗錢的重大案件線索，協助公安機關對“4·02”電信詐騙專案開展反洗錢調查，通過資金分析協助破獲20余個境內外電信詐騙團伙。
廣泛深入的國際合作是必需
洗錢和恐怖融資犯罪是全球性威脅，各國需要加強合作共同應對。廣泛深入參與反洗錢國際合作既是推動反洗錢事業發展的內在要求，也是推進金融業雙向開放的重要保障。近年來，反洗錢國際合作圍繞國家外交戰略和服務金融業開放大局，取得了豐碩成果。
2004年12月，中國與俄羅斯等6國共同發起成立了歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG），成為我國踏入反洗錢國際舞臺的關鍵一步。目前，EAG成員覆蓋中、俄、印等歐亞9國，是全球覆蓋領土最廣、人口最多的區域性反洗錢組織，成為我國加強與中亞、南亞地區非傳統安全領域合作的重要平臺。2007年6月，中國成為FATF正式成員，更廣泛地參與到了反洗錢國際合作事務中。2009年7月，中國恢復在亞太反洗錢組織（APG）的合法地位，并成為該組織有影響力的重要成員。
隨著綜合國力的增強和反洗錢工作的進步，中國在反洗錢國際和區域組織的影響力不斷提升，先后擔任了EAG副主席和APG聯合主席，目前是FATF的決策核心——FATF指導小組9國成員之一。利用反洗錢國際和區域組織這一重要平臺，中國在國際反洗錢領域積極倡導平等、合作、共贏的理念，努力維護廣大發展中國家利益，在國際標準制定、國際/區域組織內部治理等方面發揮了重要作用。
近年來，中國進一步加大了對外反洗錢金融情報交流合作力度，中國反洗錢監測分析中心先后與韓國、俄羅斯、法國、日本、新西蘭等38個國家（地區）的對口機構正式建立反洗錢和反恐怖融資金融情報交流合作關系，接收和發出的國際協查請求數量逐年增長，僅2015年接收境外情報565份，對外發送情報353份。2015年12月，在中美兩國元首達成共識的基礎上，中國反洗錢監測分析中心與美國金融情報機構——財政部金融犯罪執法局（FinCEN）簽署了反洗錢和反恐怖融資金融情報交流合作諒解備忘錄，標志著我國在與重點國家建立雙邊反洗錢情報合作方面取得重大進展。
不斷完善的體制機制是方向
隨著國際政治經濟環境的演變，以及國內金融業的快速發展，中國反洗錢工作面臨的內外部環境日趨敏感復雜。人民銀行反洗錢部門將以高度的政治責任感和歷史使命感迎難而上，不斷健全和完善反洗錢工作體制機制。
一是反恐怖融資將成為反洗錢工作重要的著力點。近一段時期以來，歐洲主要國家相繼發生恐怖襲擊事件，造成大量無辜人員傷亡。境內外暴恐勢力勾連程度加深，資助恐怖主義在部分地區抬頭，我國面臨的恐怖融資威脅加劇。反恐形勢發展對反恐怖融資工作提出了新的更高的要求，人民銀行反洗錢部門將進一步加大反恐怖融資工作力度，積極配合反恐部門監測、凍結涉恐資金，追蹤恐怖組織和恐怖分子金融活動，切斷恐怖分子的資金來源，切實維護國家安全。
二是積極應對互聯網金融發展給反洗錢工作提出的挑戰。近年來，我國互聯網行業呈現爆發式增長，互聯網金融創新層出不窮，在為廣大群眾提供便捷金融服務的同時，也為不法分子洗錢提供了新的渠道?？紤]到大量從事互聯網金融業務的機構尚未納入反洗錢監管，為了保障行業的長遠健康發展，人民銀行將加快互聯網金融重點行業的反洗錢制度建設，將互聯網金融機構逐步納入反洗錢監管體系。近期，人民銀行正會同有關部門開展互聯網金融風險專項整治活動，集中整頓互聯網金融市場秩序。反洗錢部門將積極參與，發揮職能優勢，做好資金監測分析，協助排查違法、違規機構。
三是將協助打擊涉眾型經濟犯罪作為反洗錢工作的重點任務。非法集資、電信詐騙、非法傳銷等涉眾型經濟犯罪嚴重擾亂經濟社會秩序、侵害人民群眾財產安全，給無數家庭帶來巨大損失。近年來，此類犯罪活動已出現了專業化作案團伙，呈現上游犯罪與洗錢犯罪分工配合、跨國作案、跨境轉移贓款等特征，給案件偵破及贓款追繳帶來較大困難。對此，人民銀行反洗錢部門將積極作為，進一步指導義務機構密切監控涉嫌涉眾型經濟犯罪的可疑資金和賬戶，提升可疑交易篩查分析水平，從資金層面防控涉眾型經濟犯罪風險，切實保障人民群眾的財產安全。
十年來，人民銀行反洗錢部門切實履行反洗錢法賦予的職責，與有關部門齊心協力，推動國家反洗錢工作機制不斷健全，鑄就了一把預防和打擊洗錢犯罪的利劍。下一步，人民銀行反洗錢部門將不辱使命、不負重托，全面落實“十三五”規劃確定的“完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管措施，完善風險防范體制機制”的任務，為維護社會經濟安全穩定作出應有的、更大的貢獻。
（本文來自《金融時報》）